闡釋公共景區(qū)特許經營制度的含義和特征論文

　　公共資源類景區(qū)簡稱公共景區(qū)，指的是以自然景觀和文物景觀等公共旅游資源為依托的自然景觀類旅游景區(qū)和文物景觀類旅游景區(qū)，不包含主題公園、人造景點等主題景區(qū)。具體而言，我國的公共景區(qū)包括市政公園、博物館、森林公園、世界遺產地和各級風景名勝區(qū)等社會公益性很強的公共場所。這些景區(qū)是我國旅游景區(qū)發(fā)展的重點。

　　一、研究緣起

　　制度經濟學的原理告訴我們：結果是由制度產生出來的，要處理好景區(qū)的旅游開發(fā)與保護問題，先決條件是要有一個好的經營管理體制�，F階段我國公共景區(qū)管理制度的供求矛盾不斷激化，嚴重制約了我國公共景區(qū)事業(yè)的健康發(fā)展。許多公共景區(qū)為了獲得開發(fā)和保護資金，紛紛轉讓景區(qū)經營權，實行企業(yè)化運作。但現實中，這些運作可謂好壞參半，其中不乏成功案例，但也有沉痛的教訓，一定程度上造成了旅游資源的破壞和國有資產的流失。所以，當務之急就是要為過渡時期公共景區(qū)的市場化運作確立一個科學、合理的制度安排。所謂制度安排是指對某些具體行動或關系實施管制所采取的規(guī)則，它包括基礎制度安排和次級制度安排。

　　黃進曾分析了風景名勝區(qū)特許經營制度的理論基礎和法律依據。公共景區(qū)事業(yè)是我國重要的公共事業(yè)，關乎公共利益。其本身的技術經濟特征決定了純粹利用市場或政府機制配置資源將會產生嚴重的市場失靈或政府失靈。為了讓市場和政府更好地各司其職——政府負旅游資源保護和監(jiān)管之責，而市場發(fā)揮資源配置之功能，特許經營是一條門路，這樣一種混合目標以委托經營的方式可以較好地實現政府和企業(yè)目標。公共景區(qū)特許經營不同于一般的商業(yè)特許經營，是政府特許經營的一種形式，其核心是政府將公共景區(qū)的部分或全部經營權授予非國有企業(yè)經營，企業(yè)在政府的監(jiān)控下開展經營活動。那么，這種制度到底具備什么樣的特征和功能，它的結構又是怎樣的，本文將作一個簡單探討。

　　二、公共景區(qū)特許經營制度的特征

　　本文借用中華人民共和國建設部令《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》中市政公用事業(yè)特許經營的定義，將公共景區(qū)特許經營定義為：公共景區(qū)特許經營是指政府按照有關法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇公共景區(qū)投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營公共景區(qū)內某個項目或者整個景區(qū)的制度。

　　公共景區(qū)特許經營制度就是政府對公共景區(qū)特許經營事務實施管制所采取的一系列規(guī)則的總稱，它是一項能有效平衡公共景區(qū)開發(fā)和保護的制度安排，是支配公共景區(qū)相關利益主體之間相互制衡的制度安排，具有如下特征：

　　1、公共景區(qū)特許經營是政府特許經營的一種形式，屬于政府的行政許可行為，其核心是政府將公共景區(qū)的部分或全部經營權授予非國有企業(yè)。

　　2、公共景區(qū)特許經營的特許人為政府，被特許人為私有企業(yè)，特許雙方是一種行政許可與被許可的關系。

　　3、公共景區(qū)特許經營制度要通過市場競爭機制來選擇景區(qū)投資者，被許可方是具有一定資質的企業(yè)。

　　4、公共景區(qū)特許經營雙方要簽訂特許經營合同，特許經營合同是一種行政合同。合同標的是景區(qū)一定期限的經營權。特許經營反映在政府規(guī)制行為上，是一種“以合同方式進行管制”的方式。

　　5、公共景區(qū)特許經營是有一定區(qū)域、范圍、期限和限制的。北京大學謝凝高教授認為，特許就是特別允許，要有許多限制條件，對經營的內容、范圍、時間等要有明確規(guī)定，要嚴格按照景區(qū)的`規(guī)劃來辦事。景區(qū)不是經濟開發(fā)區(qū)，目前景區(qū)的亂建項目太多，應在整治的前提下特許。

　　6、特許企業(yè)作為被許可方要交給許可方（政府）一定的費用。

　　7、公共景區(qū)特許經營是以政府的行政許可為前提的，它要遵從公共利益。行政機關作為公共利益的代表，如果特許經營合同的履行不利于公共利益，則行政機關有權變更或者解除合同。同時，行政機關對特許經營合同的履行具有監(jiān)督權，必要時可對特許經營企業(yè)進行強制或制裁。

　　三、公共景區(qū)特許經營制度的功能

　　公共景區(qū)特許經營制度要確保企業(yè)在資源和環(huán)境有效保護及再生產的承載能力限度內對景區(qū)進行建設和經營。景區(qū)資源經營管理必須堅持“統一規(guī)劃、嚴格保護、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，正確處理好局部利益與全局利益、眼前利益與長遠利益的關系和景區(qū)資源合理開發(fā)利用與保護的關系，以實現公共景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。其功能如下：

　　1、特許經營能夠實現公共景區(qū)管理中的政企、事企分開。景區(qū)資源的保護、管理、監(jiān)督由政府承擔，相應的經營項目（根據待特許的公共景區(qū)的特征及雙方協議確定是單個項目還是整體特許）則由獲得特許經營的企業(yè)來負責。

　　2、特許經營制度在選擇被特許方時充分引入市場競爭機制，采用招投標方式，使有資質的企業(yè)獲得經營權，一定程度上減輕了當地政府的尋租行為，并把沒有實力的企業(yè)擋在了外面，防止因無力開發(fā)保護而給公共景區(qū)帶來破壞。

　　3、特許經營通過特許經營合同，可以在公共景區(qū)保護的前提下規(guī)范管理者（特許者）和開發(fā)、經營者（被特許者）的行為，利用法律文件規(guī)定雙方的資源保護責任和經濟收益分配方式，把權利和義務規(guī)定的非常詳細，以便于操作。

　　4、公共景區(qū)特許經營制度能夠較好的兼顧公共景區(qū)各利益主體的利益訴求。對于資源管理部門，這種制度有利于自然文化遺產的保護和監(jiān)管，從而保障人類對于這些珍貴遺產的永續(xù)擁有和享用。對于地方政府而言，他們可以選擇專業(yè)企業(yè)和專業(yè)人員以合同的方式完成項目開發(fā)建設、項目經營等業(yè)務，同時得到部分使用費和稅收，同樣能夠促進當地經濟發(fā)展。對于景區(qū)而言，專業(yè)公司的經營，能夠擴大其影響和知名度，擺脫其經營困境。同時，特許經營也能使游客獲益，通過競爭獲得經營權的企業(yè)能夠兼顧游客利益，提高游客服務質量，這是無論政府壟斷資源或者單個企業(yè)壟斷所不能帶來的。

　　四、公共景區(qū)特許經營制度的結構

　　制度安排是一系列子制度系統的集合，公共景區(qū)特許經營制度包括制度環(huán)境建設、特許經營主制度建設和配套制度建設三部分。

　　產權改革、組織架構、立法建設共同構成景區(qū)特許經營的制度前置（或制度環(huán)境），景區(qū)特許經營要想成功推行，必須先疏通制度環(huán)境，進行這些方面的改革或建設，它是公共景區(qū)特許經營主制度得以推行的前提。

　　公共景區(qū)特許經營主制度包括特許邊界限制制度、特許費用制度、特許合同制度及特許經營程序制度。公共景區(qū)特許邊界限制制度主要包括特許客體的選擇（景區(qū)特許經營的供給邊界）和特許企業(yè)的選擇兩部分內容;公共景區(qū)特許贊用制度主要解決特許費用的評估指標體系的確立和特許費用的確定問題;公共景區(qū)特許經營合同制度約定合同雙方權利和義務以及違約責任的問題;特許經營程序制度是對公共景區(qū)特許前、特許中和特許后的一系列工作的規(guī)定。

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